修改后的安全生产法(以下简称新安法)，由原来的97条变为114条，增加了17条。从结构、内容来看，新安法符合国际安全生产立法的最新发展趋势，平衡了各方面的利益，体现了中国安全生产问题的实际;从幅度上看，修改涉及70多个条款，修改幅度之大，已经达到修订的水平，这既说明了安全生产形势的变化之大和要求之高，也说明了全国人大常委会对安全生产法修改的重视。

　　变化 立法定位和规范模式

　　(一)立法定位有转型

　　此次修改，把很多条款里的“安全生产管理”改为“安全生产工作”，如第1条把“为了加强安全生产监督管理……制定本法”修改为“为了加强安全生产工作……制定本法”;第3条把“安全生产管理，坚持……的方针”修改为“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持……方针”。可以看出，由规范“安全生产监督管理”到规范“安全生产工作”转变，使新安法的立法定位由安全生产管理类法律转型为适用于安全生产各方面的综合性、基础性法律。

　　新安法规定的综合性和基础性条款增多，可以为其他安全生产法律所引用，起指导和拾遗补缺的作用。同时，新安法的一些基础性规定以及科技、经济、监管方面的规定，可以为其他安全生产法律的修改提供立法基础。

　　作为一部基础性法律，对于专门法律有特别规定的，应当适用专门法的规定。为此，新安法在第2条扩大了适用特别法规定的范围，由“消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全”扩展到了核与辐射安全及特种设备安全。

　　以上转型，使新安法的统一性和统筹性更加明显。总的来看，新安法的调整机制和方法以行政法律机制为主，其仍然属于行政法。因为其具有公益性，兼有一些社会法的制度和机制，如对工会作用、劳动权益保障做出了一些规定，所以又可把其纳入社会法之中。

　　(二)规范模式有升级

　　此次修改，把多处“安全生产管理”改为了“安全生产工作”，看似简单的文字修改，实际上意味着规范模式的大调整，即该法由传统的命令加控制式的“管控法”升级为管理和自主相结合的“共治法”。具体表现为以下两个方面：

　　一是建立多方参与的共治机制。如第3条增加了“强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”的规定，消除了以前过分重视行政监管的弊端，发挥了各方的积极作用，体现了国家治理体系现代化下安全生产共治的要求。

　　二是充实了第3章“从业人员的安全生产权利和义务”，设置了协会组织的权利义务，引进了安全生产责任保险等制度，如增设的第12条规定：“有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理。”第13条规定：“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。”“章程”、“自律”、“执业准则”的措辞，创新了对安全生产主体架构的设计，在精简行政许可的新形势下，为如何加强安全生产管理指明了方向。

　　变化 立法理念和工作思路

　　(一)立法理念有创新

　　此次修改，把第1条“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法”修改为“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法”。

　　可以看出，修改理顺了安全生产与经济社会发展的关系。修改前的安全生产法，虽然把“防止和减少生产安全事故”、“保障人民群众生命和财产安全”、“促进经济发展”作为并列的立法目的，但是把促进经济发展作为落脚点，可见经济发展高于安全生产，这是不符合以人为本的时代要求和法治的基本要义的。新安法把“促进经济发展”修改为“促进经济社会持续健康发展”，就克服了这一问题，因为安全生产属于社会健康发展的问题。

　　安法第3条的修改增加了“安全生产工作应当以人为本”的规定，就使立法理念得以提升，更加科学、更加人性，体现了民本性和民生性。立法理念的修改，会对基本方针、主要制度、法律责任的提升和发展起重要的指导作用。

　　(二)工作思路清晰化

　　此次修改，借鉴了《职业病防治法》的做法，更加注重安全生产工作的全面性、系统性和理性问题，明确了安全生产工作的路线、方针、主体、方式、方法。

　　新安法第3条规定：“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。”

　　可以看出，安全生产工作应当以人为本是工作的基本原则，安全发展是工作的基本战略要求，安全第一、预防为主、综合治理是工作的基本方针，生产经营单位的主体责任是工作的基本重心，生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督是工作的主体、方式和方法观。

　　可见，修改后的规定，工作思路更广阔，主体更多元化，手段更加具有综合性，方式方法更加注重层次性和衔接性。

　　变化 基础工作与主体责任

　　(一)基础工作有加强

　　安全生产必须加强基础工作。新安法特别注重基础工作，主要表现如下：

　　一是增设规定“推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平”，增设规定“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”，使标准化和隐患排查与治理成为全面改进安全生产工作的重要基础工作;要求县级以上地方人民政府建立健全重大事故隐患治理督办制度。

　　二是在十八届三中全会决定的基础上，对乡镇政府的安全生产角色进行了定位，夯实了安全生产监管的基础。如该法规定：“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”为了发挥乡镇监管的作用，下一步应当大力加强乡镇的监管队伍和监管能力建设。

　　三是将“组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划”纳入生产经营单位主要负责人的安全生产工作职责范围，使培训这项安全生产基础工作具有责任基础。同时，新安法还将“了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务”纳入从业人员安全生产培训的内容，要求生产经营单位建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等信息。

　　四是发挥注册安全工程师的专业作用，要求危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位等高危和事故多发单位配备注册安全工程师从事安全生产管理工作，鼓励其他生产经营单位聘用注册安全工程师。

　　(二)主体责任的规定更加广泛、严格

　　企业主体责任的落实是安全生产工作的关键。新安法在企业的主体责任方面作出了如下调整和创新：

　　一是规定了企业内安全生产责任的考核机制，如“生产经营单位的安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实”。该规定防止了很多企业安全生产责任制虚化的现象，使责任制得以实在化。

　　二是规定了生产经营单位安全生产费用的提取和使用要求，要求据实列支、专款专用。

　　三是安全生产机构和人员的配备和职责规定更加严格。新安法在以前规定的基础上，结合实际需要，要求经常发生事故的道路运输和金属冶炼企业，设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。对于其他生产经营单位，把设置机构或者安全生产管理人员的标准由300人减为100人，即超过100人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员;100人以内的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。为了保障机构和专兼职人员充分发挥作用，该法修改时还专设一条，规定七项职责，其中包括“制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为”、“督促落实本单位安全生产整改措施”等实际的权利。为了保障他们的发言权和适当的干预权，该法还针对企业增设了几条义务性的规定，即企业作出涉及安全生产的决策时，应当听取安全生产管理机构和管理人员意见;对于安全生产管理人员上报的安全问题，企业有关负责人应当立即处理，检查及处理情况应当如实记录在案;企业有关负责人不立即处理上报的重大事故隐患的，安全生产管理部门有权向行政监管部门报告;企业不得因安全生产管理人员依法履职而降低其工资、福利等待遇，更不得解除与其订立的劳动合同。这些规定有利于切实保障从业人员的生命安全和身体健康。不依法履行职责的安全生产管理人员，新安法规定了限制改正等处罚;发生安全生产事故的单位，暂停或者撤销其安全生产管理人员与安全生产有关的资格，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。

　　四是对一些主体提出了新的行为或者能力要求。如在原来的基础上，要求道路运输和金属冶炼单位的负责人和安全生产管理人员，也要经过安全生产监管部门组织的安全生产知识和管理能力考核;对金属冶炼建设项目和装卸危险物品的建设项目，要求进行安全评价和安全设施设计，并报审批;把涉及人身安全、危险系数较大的海洋石油开采特种设备和矿山井下特种设备也纳入需要特殊管理的设备的范围;与《劳动合同法》相衔接，规定了对劳务派遣人员和实习人员的安全生产培训义务，明确了劳务派遣方与使用方、学校与实习单位之间的培训责任分配，还特别规定劳务派遣人员享有与从业人员同等的安全生产权利和义务。

　　五是进一步明确了承发包方的安全生产责任，要求生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现问题的，应当及时督促整改。

　　上述做法，使得新安法的主体责任规定具有实操性。

　　(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所　常纪文)